关于农技推广体系的调查和思考

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(唐国强 李志平 施劲松 徐宏强 石言弟)
     内容提要： 作者通过对苏北乡镇农技推广服务体系改革情况的调研，从人员数量、知识结构、专业结构、服务功能、财政供养等多个角度客观公正的分析了农技推广服务体系现状，从适应社会主义市场经济体制建设的要求出发，着重对农技推广新体系的构建进行了初步的探讨。作者充分肯定了改革的市场取向和改革成果，同时对改革中暴露出来的问题提出了较好的解决办法。按照“稳定公益性放活经营性”的原则，首次指出农技推广新体系的建设必须实现“七大根本性转变”，明确“七大公益性职能”，采取“定死基数优化结构”的方法，建立符合当地农业结构调整需要的农业服务新体系。对分流下岗和退休人员的妥善安置处理，提出了比较切实可行的思路。
　　最近，我们对苏北乡镇农技推广服务体系改革情况进行了调研。总体来看，各地本着精简效能统一、政事分设、事企分开、公平竞争的原则，对基层农技推广队伍的体制和体系进行了较大的改革，精简了机构、调整了职能，裁减了人员、减轻了财政负担。这种坚持改革的取向无疑是正确的，但基层农技推广体系也承受了较大的冲击，相当一部分农技推广机构处于名存实亡、财断人散事废的境地，相当数量的农技人员处于等待观望状态，集访群访、来信来访时有发生，农技推广工作面临着前所未有的严峻考验。如何用改革的思路和方法解决改革中出现的新问题和新矛盾，切实加强和改进农技推广服务体系建设，加快适应新形势，迅速形成新的生产力，已成为各级政府和有关部门共同关心的焦点。
　　一、改革带来了许多积极变化同时也出现了一些严峻的问题
　　至去年底，我省乡镇事业单位改革基本结束。从改革的初步效果来看，改革带来了许多积极变化。
　　一是理顺了管理体制。农技推广体系的管理体制基本上采取了“党组织属地管理，行政上隶属乡镇政府领导，业务上接受上级业务部门指导，编制、人事档案和调配由县组织人事编制部门管理”原则。农技推广体系由原来的农业主管部门垂直领导为主、乡镇块块领导为辅，改革为以乡镇块块领导为主、农业主管部门业务指导为辅的管理体制，强化了乡镇政府的综合组织和协调能力、完善了乡级政府职能，增强了工作的针对性和时效性。 二是精简了机构、编制和人员数量。改革后农技推广机构由原来的农技站，多种经营站、林业站、蚕桑站、兽医站、水产站、农机站、农经站等七站八所改为农业（综合）服务站（中心）、农村经济服务中心等1-2个单位，机构数量大大减少。人员数量也有较大的减少。宿迁市乡镇农经服务中心人员由改革前的999人减到591人，减少40%。淮安市乡镇农技站人员由原来的828个减到629个，减199人，减少24%，编制由原来的791个压缩到622个，减69个，减少9%。
　　三是调整了职能。强化了事业单位性质和服务功能，进一步确立了事业单位的法人地位，弱化了原来的行政管理职能。
　　四是减轻了财政负担。这次改革多数地方把乡镇农业技术推广体系定性为差额拨款或自收自支的事业单位，从而大大缓减财政供养压力，减轻了财政负担。淮安市改革后共设117个农村经济服务站，其中全额拨款的只有3个，占2.6%；差额拨款的54个，占46.1%；自收自支的60个，占51.3%。
  但同时我们应该清醒地看到，改革也带来了许多新的矛盾和问题，其中最为突出的问题是大量农技人员工资无着落生活无保障，相当一部分地方农业的公益事业没人做，服务工作没人问。有的服务中心只有1-2个人守岗，大多数农技人员或忙于创收或处于待岗、失业状态。乡镇基层领导形象的说，你不来我不找你，你来了我没工资给你。一些农经人员也说，我们原来是接待处理群众上访的，现在自己变成了上访人。据我们调查徐州、宿迁、淮安三市乡镇农技推广机构编内人员纳入财政统发人数1723人，占在编人数的23.5%；经费预算数为3793.43万元，财政实际拨款1087.16万元，经费缺口达2706.27万元，占预算数的71.3%。原编内退休人员428人中：财政发放266人，占62.1%；乡站创收发放23人，占5.4%；另有112人工资福利无着落，占26.2%。淮安市欠发工资最长的达27个月，全市平均在半年以上（去年10月份改革以后）。宿迁市几乎全部改为自收自支性质的事业单位。
　　二、必须充分认识农技推广体系在农业增效农民增收中的作用
　　“九五”期间我省粮食总产由“八五”期间年平均650亿斤提高到680亿斤，农业科技进步贡献份额和农民收入分别从1995年的45%、2310元提高到2000年的51%、3565元，农业生产实现从数量型向质量型的战略性转变，这些成果的取得无一不包含了广大基层农技人员的辛勤劳动。农技推广服务体系撤起来容易，建起来难。撤撤并并只要一张纸、一个章，但影响的是整个体系的人心，瘫痪的是整个农业和农村经济服务网络。如果没有健全的农技推广体系，没有过硬的农技推广队伍，一旦发生疫病流行、病虫草害暴发这种事情，损失的不仅是老百姓的一头猪、一只禽、一方田、一片林，整个农业生产将会面临毁灭性的打击，影响的不仅仅是当年，五到十年都喘不过气来，进军国际市场就根本没戏。英国的疯牛病、台湾的口蹄疫、香港的禽流感、日本的O-157给世人以深刻的警示。这些例子，听起来有些危言耸听，但时时刻刻都存在隐患，因为现在还有这个体系，还有这支队伍，有些事情可以防患于未然，扑灭在萌芽状态。一旦队伍不稳、机构涣散，谁也负不起这个历史责任。到时候受影响的将是整个农业和农村经济的发展，影响农民的增收致富，影响整个社会稳定。要十分重视农业产业的弱质性、农业效益的社会性、农民增收的艰巨性和长期性，十分重视稳定和加强农技推广队伍的重要性。需要特别指出的是有的地方在改革中错误地认为农村税费改革后，原经管站的管理职能已基本消失，这实在是对党的政策和农村实际情况无知、幼稚、庸俗的表现，必须坚决予以纠正。
　　三、必须坚持改革取向，加快构建农技推广新体系
　　改革是一场革命。改革需要勇气，也需要支付成本，更需要理性的思考。我们认为，乡镇（农业）事业单位的机构改革，是建立社会主义市场经济体系的一个重要组成部分，是进一步巩固农村基层政权组织的一个重要方面，也是适应我国加入世贸组织和农业结构调整的一个重要措施。我们支持改革，坚决拥护改革，但我们也反对草率的、走过场式的甚至于是不负责任式的改革。这样的改革，只能断送我们的农业事业，只能断送农村来之不易的大好形势，只能断送党抓农业和农村工作的优良传统。
　　从建立符合社会主义市场经济体制的要求出发，从建立精简效能的服务体系出发，乡镇农口事业单位改革必须按照“稳定公益性放活经营性”的总体原则及对其内含本质理解，必须适应农业农村这个不发达的社会主义初级阶段基本国情来进行。我们从调查实践中得出的基本结论是：必须加快构建适合社会主义市场经济特点和要求的农业技术推广服务新体系；必须进一步明确公益职能，规范农业服务中心的行为准则；必须强化县级农技推广部门试验示范职能，提高新技术新品种示范幅射能力和适用范围。 新体系要走“质量建军”的道路，从根本上实现“七大转变”即：队伍规模要从数量型向质量型转变、知识结构要从单一专业向多专业多学科转变、服务手段要从传统型向现代型转变、服务领域要从生产技术领域向生产经营全方位服务转变、服务理念要从生产导向型向市场导向型转变、服务性质要从公益性和经营性的混合型向公益性和经营性的分离型转变、服务方式要从直接指挥型向通过中介组织服务型转变。要把乡镇农技推广机构建设成为一个农林牧渔生产和经营全方位的综合性的新型服务机构、农业生产资源和生产要素的协助管理机构。 新体系要认真履行公益性职能。基层反映有关政策规定的公益性职能不够明确具体，可操作性不强。通过调查研究，我们认为新体系应具备以下“七大公益性职能”：

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　　①宣传并贯彻执行党在农业农村农民问题上的基本政策法规。
　　②制订适合本地农业资源（自然资源和劳动力资源）特点的农业产业发展规划并组织实施。
　　③协助党委政府处理好农业农村经济发展过程中的问题和矛盾（如土地承包、合同管理、集体资产管理、村级财务辅导、村务公开、农民负担监管、农业救灾物资救灾资金的监管和发放等等）。
　　④搞好流域性病虫害预测预报和统防统治的组织协调工作。 ⑤开展农业经济信息和技术咨询服务。
　　⑥推广新品种新技术（新农机）。
　　⑦协助县级农业行政主管部门做好农业执法、监督检查。
　　在此基础上，各乡镇可根据农经、农技、林果、水产、畜牧、蚕桑、园艺（蔬菜）、农机等各行业发展情况合理配置专业技术人员结构，一般一个乡镇农业服务中心可以定编15-20人，即定死基数优化结构。以睢宁县为例，全县现有农经系统每乡平均17人，农技18人，多经30人，即每乡农业人员达65人（还不包括农机部门），按照上述职能划分定员，全县可以分流2/3的人员。然后结合农业产业化和农村实际情况如面积、畜禽头数、人口、村数、水面等诸多因素合理确定内部科室、人员数量和专业结构，做到一人多专全面发展，保证机构设置和人员配备、职能转换适应当地农业结构调整和农村经济发展的需要。 从事公益职能的人员工资、福利待遇和事业经费应全额列入财政预算，确保农技推广人员有钱可拿、有事可做。
　　新体系建设必须进一步强化县级农技推广部门的工作职能和工作范围。改革后，乡镇农技推广机构不宜再承担大量的新技术新品种新农机的试验示范、动植物检验检疫、病虫害预测预报等技术性强又耗时耗人耗力的基础性工作。现代农业技术的发展和应用以及交通通讯技术的改善，使得这些公益性工作完全可以由县级农技推广部门予以承担，予以改进，予以延伸。县级农技推广部门可以和乡镇农技服务中心进行合作，也可以按区域特征，派出分支机构从事区域性的试验示范和监管工作。 四、必须积极妥善地处理好下岗分流和退休人员的福利待遇问题
　　绝大多数下岗分流和退休农技人员对本乡农技推广工作作出了应有的贡献，理应妥善的解决好他们的后顾之忧，这既是他们老有所养的必然需要也是社会稳定的现实需要。我们认为对于这些原在编在岗的正式国家干部，下岗分流或退休后，应分别不同性质区别对待：①改革前退休的应采用老人老办法，经费按原渠道解决。原渠道不能解决的，应由财政解决，确保老有所养。②改革前在编在岗享受财政拨款待遇而改革后被分流的：a.应由政府提供养老保险、失业保险、医疗保险；b.鼓励创办领办各类专业型农业科技服务企业，鼓励组建跨社区跨行业的农业科技综合服务型集团企业。自愿创业的，按省及地方有关政策规定享受优惠政策。对经营性项目要按照市场化运作模式，彻底放开经营。c.有条件的地方对农技服务体系原来闲置或被占用或不再符合新职能、新形势要求的资产（如试验田、实验室、实验设备、集体经营性资产等）进行拍卖，用于一次性补助。d.乡级政府创造条件为分流人员提供创业田。
　　需要政府承担部分，也可以采用各级财政分级负担的办法。总之，要给人以出路。
　　五、必须进一步优化队伍结构，提高队伍素质
　　调查分析表明，面对农业结构调整的需要、面对入世挑战、面对市场农业的发展要求，我省农技推广系统还存在诸多不相适应的地方，必须进一步优化队伍结构、提高队伍素质，加快实施在职人员再教育工程。具体表现为“五个不适应”：
　　专业结构不适应。学农学的多、畜牧的多，学园艺花卉苗木水产等多种经营专业的少。徐州市1846个在岗农技人员中农学专业的1198人，占64。8%；园艺专业81人，占4。3%；农经专业19人，占0。1%，其它专业548人，占29。6%。
　　职称、学历结构不适应。高学历、高职称的少，低学历低职称或无职称的多。淮安市828个农技人员：本科22人，大专144人，中专以下644人。高级农艺师2人，中级79人，助理401人，员级以下328人。
　　知识结构不适应。绝大部分农技人员除了掌握粮棉油生产专业技术知识外，对经济核算、市场营销、企业管理、方针政策、法律知识等其它专业知识知之甚少，不能满足自身发展需要，也不能满足农民和政府结构调整的需要。
　　服务意识不适应。具体又表现为“三个不强”：a.竞争能力不强。站办门市部搞不过个体户。b.参与意识不强。有的农业科技示范园乡站农技员没有一个进园承包，全是农民承包经营。c.驾驭市场能力不强。某镇农技站现有农技人员19个，已连续14个月没工资拿了。去年共领到10个月2.5万的事业补助款，他们将这些补助款加上集资款2.3万元，共4.8万元，全部用于30亩的浅水藕科技示范园建设。由于没有很好的销售渠道，加上产品供给过剩，到去年底每亩收入300元，扣除成本，算算每人还要亏1400元！
　　对新的服务体系不适应。许多农技人员，对新的体系新的模式缺乏足够的认识，面对新的岗位和新工作感到有太多的不适应，不知道工作从何抓起，尤其是原来担任乡站领导而这次机构改革被调整下来的更是不适应，整个工作还处于磨合期。 综上所述，我们认为必须始终坚持改革的取向，正确处理好改革和稳定的关系，政策和政绩的关系，建设和吃饭的关系，用改革的思路和精神来解决改革中出现的新情况、新问题，切实加快农技队伍新体系的建设。
作者单位：江苏省农林厅
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